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Capire la vicenda urbanistica di Roma

Capire la vicenda urbanistica di Roma

Comprendere la storia e le linee evolutive in atto nel settore dell’urbanistica, in special modo a Roma, vuol dire potersi fare una idea ben più vasta e completa di molti fenomeni che interessano la vita dell’amministrazione pubblica e del cittadino. A Roma l’urbanistica è la prima voce produttiva a livello economico, è una delle principali monete di scambio politico, è la causa o la soluzione di molteplici mali, dai trasporti all’assetto idro-geologico, è in definitiva il settore che più di tutti influenza l’ esistenza del romano come abitante della città .

Se si volesse presentare un affresco della vicenda urbanistica di Roma, questo potrebbe rappresentarsi in uno quadro di Jackson Pollock .

L’Italia è tradizionalmente la terra della divergenza tra pensato e realizzato, pianificato ed eseguito, provvisorio e definitivo. Roma in tal senso veramente può essere la Capitale d’Italia, e nella sua urbanistica questi diversi piani concettuali, idealmente coordinati ma in realtà confliggenti, raggiungono una sublimazione; non è un caso che la celeberrima copertina dell’espresso “Capitale corrotta nazione infetta”, si riferisse proprio agli scempi urbanistici del secondo dopoguerra.

Roma è dominata, nella sua storia urbanistica, da una difformità assoluta tra pianificato e realizzato.

Ai suoi albori da capitale, Roma, si presentava, caso raro per una grande città d’Europa, come una tela quasi interamente bianca: tolto un centro storico compatto e popolato da poche decine di migliaia di persone, il resto della città, a voler semplificare l’area interna alle mura aureliane, si presentava come una enorme zona vuota. Vigne, pascoli, qualche villa nobiliare, le consolari poco più che accennate, per il resto il nulla urbanistico.

L’occasione per creare una città moderna (le sperimentazioni urbanistiche di Hausmann e Lohr erano già avvenute da tempo), si presentò palese sotto gli occhi di tutti, ma venne superata quasi immediatamente dalla necessità impellente di un piccolo paese (l’angolo di medioevo compianto da Gregorovius ed altri) che diventava improvvisamente capitale di uno dei maggiori regni d’Europa, e dalla spinta di quelli che, con termini attuali, definiremmo poteri forti.

Questa interessantissima fase dello sviluppo romano è descritta mirabilmente nel famoso libro “Roma moderna”, di Italo Insolera.

Roma non aveva mai avuto uno sviluppo industriale rilevante; quasi inesistente si poteva considerare l’industrializzazione di Roma rispetto al Nord-Italia, ma ben inferiore era anche rispetto alle manifatture dell’economia pianificata, e protetta, della corte borbonica.

Pio IX aveva provato a spingere verso uno sviluppo diretto dal pubblico del settore secondario, ma gli esiti erano stati modesti e perlopiù confinati a manifatture e servizi pesanti di natura puramente pubblica o para-pubblica; essenzialmente è quel che oggi si può ancora vedere nell’area Marconi-Ostiense.

I motivi di questo apparente disinteresse privato erano tendenzialmente culturali e storici: una nobiltà da sempre fortemente terriera, nessuna redistribuzione dei latifondi sul modello giacobino, scarsa mobilità e disponibilità di capitale, un ceto dirigente tradizionalmente impegnato esclusivamente nel governo della chiesa e nello sfruttamento delle attività economiche circolanti intorno a questa.

Il risultato fu una spinta quasi naturale, arrivati i piemontesi, ad impegnare i capitali in afflusso e quelli immobilizzati nelle proprietà fondiarie, nello sviluppo edilizio e nello sfruttamento della rendita immobiliare e terriera, da sempre la larghissima parte della ricchezza totale del territorio.

Lo sviluppo della Roma moderna parte da queste basi e si sviluppa, come detto, con una continua tensione antagonistica tra la pianificazione pubblica e la spinta immobiliare privata, che continuerà a rappresentare stabilmente la maggiore attività economica della città stessa, e dunque un potere rilevantissimo sia economico che politico.

A fronte di questo scenario di fondo, tutto locale, si svilupperanno nel settore pubblico di tutta la nazione, in maniera costate dall’approvazione della legge urbanistica fondamentale (1942), esigenze di cassa e incapacità di pianificazione sempre più evidenti ed estese.

A queste due tendenze, correlate come effetti ma indipendenti come fenomenologia, dedichiamo ora giusto qualche breve passo, necessario a fermare i punti cardini del discorso.

La prima esigenza che ha teso a dilatarsi visibilmente nel passaggio dei decenni è stata la necessità pubblica, detta in termini popolari, di far cassa.

L’edilizia è una attività con esternalità negative e costi sociali. Banalmente, chi costruisce un immobile genera una nuova spesa al pubblico. La spesa per portargli le strade, l’illuminazione pubblica, le fogne, le cd opere di urbanizzazione primaria, e poi le scuole, i presidi, ovvero le opere di urbanizzazione secondaria.

Dunque si è ritenuto opportuno, dalla metà degli anni ’60, imporre al costruttore il pagamento di un costo (onere di urbanizzazione) commisurato al valore della costruzione e alla spesa per l’urbanizzazione stessa.

Il problema degli oneri è che sono vincolati ad una previsione così ampia, oggi contenuta nel testo unico dell’edilizia, da permetterne l’utilizzo per opere e scenari completamente slegati da quelli di provenienza (tizio della strada A paga un onere che verrà usato per edificare una scuola nel territorio B). Peraltro con la disciplina delle anticipazioni di tesoreria e delle spese urgenti se ne consentirà un utilizzo sempre più libero e discrezionale.

Il risultato è che gli oneri sono diventati un importante strumento di entrata per molte amministrazioni pubbliche, costringendo i comuni (rectius, piuttosto che tagliare le spese o implementare altre forme di entrata meno sicura) a sacrificare la pianificazione all’esigenza di un guadagno immediato.

Vicino agli oneri vi è peraltro uno strumento sostitutivo degli stessi, l’opera a scomputo (non pago l’onere ma costruisco direttamente io l’opera di urbanizzazione), che oltre a soddisfare comunque l’esigenza di cassa tende ad elasticizzare ulteriormente l’esigenza pianificatoria. La riciteremo poco sotto.

Agli oneri si sono presto aggiunti molti altri strumenti che hanno fatto della proprietà immobiliare e dello sviluppo edilizio il vero e proprio perno su cui fondare la spesa pubblica.

Uno dei più famosi lo strumento del project financing con annessi programmi di sviluppo e valorizzazione dei suoli. Ma a questi si aggiungono varie forme di investimento, finanziamento o prestito garantito che funzionano esclusivamente scambiando la liquidità o l’investimento versato dal privato con la possibilità di poter speculare sul suolo (e questo grazie a dei prezzi di mercato a loro volta enormemente al di sopra della dinamica economica e dei costi di produzione).

Dunque costruzione privata inizialmente come spesa pubblica a lungo periodo, ma dopo come entrata pubblica immediata.

Interamente colpa del pubblico è invece la seconda tendenza citata: il fallimento quasi a tutti i livelli della pianificazione pubblica.

Anche qui è un tripudio di strumenti e fenomeni, spalmati negli anni, di cui tutti avranno sentito parlare, almeno nominalmente.

Innanzitutto va detto che il progetto originario della legge fondamentale urbanistica si risolse in un fallimento fin quasi dalla sua nascita. Il sistema prevedeva tre ordini di piani (di coordinamento, regolatori, particolareggiati), e un livello di previsione a priori estremamente approfondita e complessa. L’esperienza insegna che rarissimamente sono stati adottati tutti e tre i tipi di piano in maniera coordinata (per il vero in molte aree non ne sono mai stati approvati di nessun tipo), e che anche dove fatto la dinamica reale è stata poi connotata da un continuo distaccarsi dal piano stesso, per esigenze nuove o sopravvenute, per nuove sensibilità politiche, perché lo strumento era troppo rigido rispetto alla mutevole e veloce evoluzione storica .

A questa carenza di base del pubblico, lo stesso, dalla metà degli anni ’70, ha cercato di porre rimedio come spesso si fa quando la p.a. non sa quali pesci prendere: scaricando il fastidio al privato.

Inutile dire che far pianificare o eseguire all’unico soggetto che è in pieno conflitto d’interessi con la pianificazione stessa  sia una idea, già a priori, curiosa.

E così tra convenzioni di lottizzazione, partecipazione nella redazione dei piani (quando vengono adottati), compensazioni, esecuzioni delle opere a scomputo, convenzioni di varia natura, il risultato è stata una delega, spesso assai ampia, di poteri e decisioni al privato edificatore (mai diretta, ma sempre come forma di accordo, o similare).

Perciò fallimento del sistema dei piani e protagonismo sempre più chiaro del privato attuatore stesso.

A questi va aggiunto un terzo fenomeno, posto al di sotto di tutte e due le linee evolutive descritte.

Parliamo della assoluta e fortissima capacità di resistenza della proprietà privata a qualsiasi tentativo di limitazione; sono molti i fenomeni che sottolineano come col passare degli anni si sia sempre più rafforzata la tutela della proprietà, di fatto rendendo l’intervento pubblico su suoli privati (o verso costruzioni) sempre più difficoltoso o oneroso.

Dalla necessità di pagare, per le espropriazioni, indennizzi pari al valore del bene (dunque proibitivi, spesso e volentieri), al diritto edificatorio come diritto della proprietà stessa e dunque non limitabile ove acquisito (la genesi delle compensazioni sta qui), la proprietà, che costituzionalmente ammette delle limitazioni di natura pubblicistica, è ascesa ad una forma di intangibilità quasi granitica.

Ciò ha reso l’intervento del pianificatore ancora più limitato, costoso, costretto alla contrattazione col proprietario delle aree.

Queste tre linee, che svilupperemo col tempo in maniera più approfondita, sono le fondamenta della situazione urbanistica attuale.

 

Ovviamente, come accade per tutti i fenomeni molto complessi,  con queste poche righe stiamo abbozzando solo una faccia del poliedro che è la situazione romana.

Infatti, a voler complicare il quadro, dovremmo aggiungere altre due tendenze, tutte locali stavolta.

La prima deriva da una lettura economica del settore edilizio fortemente primitiva.

In questa tendenza potremmo mettere, come punta di diamante, il Piano Casa della regione Lazio, uno scardinamento impressionante dei mezzi di pianificazione a favore del privato. Tecnicamente alla base di questa scelta vi è una volontà di deregolamentare il settore per garantire allo stesso (e al privato acquirente, almeno idealmente) la possibilità di resistere alla fortissima crisi del mercato. Con un esito duplice: da un lato la crisi (che è una crisi della domanda) non ne trova giovamento, anzi volendo potrebbe avvolgersi ancora di più nel surplus dell’offerta; dall’altro per tenere in vita artificiosamente un mercato moribondo, anziché spingerlo a rinnovarsi, si sceglie di devastare il settore pubblico, con esiti, a livelli di vivibilità ed spesa pubblica, potenzialmente abominevoli.

Dunque lettura del settore edilizio come settore economico trainante, da tutelare a priori abbattendone limiti e costi, e da tutelare senza spingerlo ad una riqualificazione (es dalla costruzione al recupero edilizio), ma garantendogli ancora di più le già spropositate rendite fondiarie (che pur tuttavia sono destinate e ridursi con la crisi del mercato).

La seconda tendenza è invece puramente politica. E a Roma si chiama modello Roma. E a voler condensare in una riga consiste nell’utilizzo del massimo settore economico della città, e dei suoi protagonisti, come strumento di bilanciamento economico/sociale, come mezzo di ricerca del consenso politico e come campo di regolamentazione di interessi molteplici, sia politici che economici.

Ma ci torneremo meglio più avanti, approfondendo con i prossimi articoli i vari punti sopra accennati; diremo quindi che si partirà dal dopoguerra e dal prg 1962, seguiremo le idee che dominarono quei decenni e i costanti fallimenti di quasi tutte queste idee, poi ci concentreremo negli anni vicini a noi, quelli più gravidi di implicazioni anche politiche, dunque dal prg del 2008 in avanti. Cercheremo così di dare un quadro complessivo del perché ci troviamo oggi in questa situazione e di quali saranno le prossime linee di sviluppo, sia politiche che di settore, a Roma.

Scritto da Federico Spanicciati

Federico Spanicciati

Annata 1990, mi interesso di politica dai tempi del liceo, attratto dai temi dell’amministrazione locale, delle politiche della mobilità e dell’urbanistica. Laureando in giurisprudenza, ho trasformato l’interesse in militanza all’interno del pd, con incarichi politici locali.